Algunos proyectos de ley se han presentado para regular o eliminar la figura de los fideicomisos públicos –que actualmente carecen de fundamento jurídico–, pero ninguna propuesta consigue avances reales para su aprobación en el Congreso. Todo indica que el tema no interesa, o no conviene, a los diputados.
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Varios intentos por regular o eliminar la figura de los fideicomisos públicos se han realizado en los últimos años; datos de la Dirección Legislativa del Congreso dan cuenta que de las 17 iniciativas de ley que han sido presentadas, ninguna registra avances importantes para ser aprobada.
Solo dos proyectos avanzaron en su primera lectura, mientras que el resto fueron conocidos en el Pleno y enviados a las comisiones para su dictamen respectivo, pero al final todos terminaron engavetados.
“La Contralora ha sido clara que no puede fiscalizar entidades privadas bancarias y mientras no haya una ley de fideicomisos públicos no va a poder fiscalizar; para ese trabajo ha tenido fuertes limitaciones, al extremo que no sabe cuántos fideicomisos hay realmente”, advierte la diputada de Encuentro por Guatemala, Nineth Montenegro.
Al momento no se puede conocer un número preciso de fideicomisos que operan fondos públicos, ya que la Contraloría General de Cuentas de la Nación y el Ministerio de Finanzas manejan distintas cifras, lo que evidencia su falta de control.
La falta de apoyo al marco legal para la transparencia evidencia claramente el apoyo que los diputados le dan a la figura carente de fiscalización, que permite discrecionalidad sobre su uso, coinciden analistas y algunos diputados. Esa parece ser la principal razón de su vigencia, aun cuando se encuentran fuera del marco de la ley.
El portal de la cartera del Tesoro señala que hasta enero de ese año se registraban 75 fideicomisos instituidos con fondos públicos. De esos, 30 se concentran en el Ministerio de Finanzas Públicas, le sigue la cartera de Agricultura, Ganadería y Alimentación con 13 y cinco el Ministerio de Comunicaciones. Se calcula un gasto ejecutado a través de fideicomisos de Q3,442 millones.
En tanto, la CGC reporta 102 fideicomisos públicos. La entidad ha mantenido su rechazo al uso de esa figura en el Estado, e incluso solicitó al Congreso que se eliminaran por no ser fiscalizable. La dificultad radica en que los recursos se manejan en entidades bancarias que no están obligadas a rendir información más que a la Superintendencia de Bancos.
Además, el vicepresidente de la Comisión de Transparencia, Carlos Barreda, señala que la principal crítica a los fideicomisos es que no están sujetos a la Ley de Compras y Contrataciones. “Por definición se constituyen para eludir la ley de compras y buscar un mecanismo de ejecución más ágil bajo el amparo de una figura privada; las criticas están que al utilizar esa figura escapa del brazo fiscalizador de la Contraloría”, señala
El congresista señala que la forma como se ejecuta el gasto público a través del fideicomiso es en primer lugar la asignación presupuestaria. El ministerio de Finanzas entrega de forma cuatrimestral una asignación y debe liquidar la ejecución, o de lo contrario no se entrega el segundo desembolso. “Este mecanismo busca por parte de la cartera controlar”.
Sin embargo, las compras pueden hacerse a través de la entidad bancaria, que no está obligada a presentar los estados financieros. “Aquí es donde se da el problema, se ha intentado una mejor coordinación de la Superintendencia de Bancos y la Contraloría” resaltó.
La necesidad de mejor fiscalización surge por los montos millonarios manejados por estas figuras. Datos del Ministerio de Finanzas señalan que este año se contemplan Q2, 317 millones para manejarse a través de fideicomisos. El patrimonio recibido de Q42, 132 millones al 31 de enero de este año muestra que los recursos se han canalizado en su mayoría en Covial y Fonapaz.
ESTRATÉGICO DESINTERÉS
Para Marvin Flores, analista del área de transparencia de Acción Ciudadana, es claro el desinterés de los diputados de aprobar el tema. “La falta de voluntad está conectada a intereses empresariales, económicos que los diputados defienden. Por ejemplo los más beneficiados con los fideicomisos es el sector financiero, que opera millones de quetzales del Estado, algunos diputados representan a ese sector”.
La misma percepción utiliza Barreda, quien señala que “hay grupos que no están interesados en que los fiscalicen y los controlen, así pueden seguir haciendo negocios, aunque a veces la presión del Presidente o de los Ministros de que cuando se hacen bajo el amparo de la ley de contrataciones el proceso es muy lento y a veces se necesita agilizar, por lo que por un lado está la necesidad de responder a la demanda social y por otro lado los grupos que solo buscan hacer negocios”, resaltó.
Si bien la Contraloría General señala que la figura debe eliminarse por completo, otros consideran que deben evaluarse los casos para que haya una transición o un período, que debería de ir acompañado de modificaciones a la ley de compras y contrataciones.
Por lo pronto, la Comisión legislativa por la Transparencia incluyó en las reformas a la Ley Orgánica del Presupuesto un artículo donde se establece la eliminación gradual de los fideicomisos, en un período de cinco años, tiempo que permitiría transferir las funciones a los ministerios respectivos.
Por lo que la responsabilidad recae nuevamente en el Congreso, de no implementar acciones pronto, seguirá alimentando la falta de transparencia en los recursos del Estado.
Segura: No es necesaria la eliminación de fideicomisos a través de modificaciones a la Carta Magna
Nora Segura, titular de la Contraloría General de Cuentas de la Nación, se refiere a los obstáculos legales que le impiden fiscalizar los recursos públicos en fideicomisos y la necesidad de eliminarlos de forma gradual.
POR ANA GONZÁLEZ
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¿Cuántos fideicomisos se registran actualmente?
Al momento 123 se han contabilizado. De los que se encuentran vigentes, 86 son con un saldo de patrimonio de aproximadamente Q4 millardos. Los otros se encuentran vencidos o en proceso de extinción o liquidación.
¿Por qué el número de fideicomisos no es igual a la cifra que maneja Finanzas?
El Ministerio de Finanzas tiene una Dirección de Fideicomisos, pero no tienen los de las municipalidades y como estos son entes autónomos, ellos abren los fideicomisos y nosotros nos damos cuenta cuando se auditan las comunas. Hay entidades que tienen estas figuras, pero no los reportan.
¿Dónde radica la dificultad para fiscalizarlos?
El fideicomiso es una figura mercantil regulada únicamente en el Código de Comercio; su registro lo lleven financieras o entidades bancarias que no están sujetas a la fiscalización de la Contraloría. Se ha utilizado como mecanismo de ejecución y eso no debe ser así; para pasar del sector público no financiero al sector público financiero por el hecho que son bancos privados que utilizan el fideicomiso y son fiduciarios. El ámbito de control de la Contraloría es en el sector público no financiero.
Hay varios proyectos de ley que buscan regularlos o eliminarlos. ¿Cuál es la postura de la Contraloría?
Nosotros presentamos una solicitud para eliminar la figura, de manera que solo queden aquellos fideicomisos que generen renta y donde retorne el capital invertido. No es necesaria la eliminación a través de modificaciones a la Carta Magna; solo se podría regular en la ley ordinaria de la Contraloría o de la ley de Compras y Contrataciones del Estado. No se pueden eliminar de la noche a la mañana, pero sí se tendrá que conformarse una comisión liquidadora.
La historia
Según el Ministerio de Finanzas, el primer fideicomiso surgió en 1976 luego del terremoto que azotó al país. A partir de ahí, fueron varios los que se crearon. La mayor parte de fideicomisos se constituyeron en el período de 1996-1999. De acuerdo a los registros no se han constituido nuevas figuras desde el 2009.
Los montos que manejan son millonarios, aunque el porcentaje de recursos del presupuesto ha variado considerablemente entre el 2006 y el 2011 se ha ejecutado un promedio de 8.5 del presupuesto. Los recursos del Estado otorgados en calidad de fideicomiso están distribuidos en 12 bancos del sistema y entidades financieras.
Conforme el reporte de la cartera del tesoro, el patrimonio recibido de Q42 mil 123 millones al 31 de enero del 2012 se ha canalizado a través de Covial y el Fondo Nacional para la Paz (Fonapaz). En una presentación sobre la figura, las autoridades señalan que el contrato del fideicomiso no necesariamente se trate de ejecución sin control. No se considera viable su eliminación de tajo, es necesario un análisis caso por caso.
¿Cómo se ejecutan?
Solicita anticipo de recursos para el fideicomiso, el Ministerio de Finanzas evalúa la solicitud, verifica el estado de anticipos anteriores y evalúa la disponibilidad de caja luego transfiere los recursos al Banco Fiduciario, quien efectúa gastos según el contrato. En esta etapa los beneficiarios reciben los bienes y servicios pactados, luego se remite documentación de los gastos o devuelve el efectivo. La entidad que maneja el fideicomiso reporta al Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN) y el gasto queda devengado.
Cifra: 17 iniciativas de ley se han presentado para regular los fideicomisos.
Nineth Montenegro
Encuentro por Guatemala