«A lo largo de la historia de Guatemala todos los gobiernos se han visto obligados a intentar reformas tributarias ante la permanente debilidad de las finanzas públicas. Pareciera que cada gobierno «descubre» esta debilidad e intenta resolverla sin comprender a cabalidad su naturaleza y los grandes desafíos que plantea»; reza el artículo «Pacto Fiscal en Guatemala: lecciones de una negociación» que Juan Alberto Fuentes Knight, hoy ministro de Finanzas, escribiera en abril de 2006 para la revista de CEPAL.
Lejos estaba el Ministro de saber que dos años más tarde estaría al frente de la cartera de Finanzas planteando la necesidad de retomar la discusión de una reforma fiscal que incluya, entre otros aspectos, modificaciones a diversas leyes: el Impuesto Sobre la Renta, Impuesto al Valor Agregado, Impuesto de Circulación de Vehículos, el Código Tributario y la ley del Sistema Aduanero.
En el artículo, Juan Alberto y Maynor Cabrera señalan que las iniciativas de reforma fiscal «han enfrentado grupos de interés muy fuertes y bien organizados, reunidos en una confederación de cámaras empresariales, el Comité de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF), generalmente con acceso directo al poder ejecutivo y con posibilidades de incidir fuertemente en la política tributaria».
El análisis no se alejaba de la realidad, luego de conocerse la reforma tributaria, el sábado pasado, la Cámara de Industria se pronunció rechazándola por considerar que «puede agudizar la crisis de precios, provocar desempleo y una desaceleración económica». Tomás Dougherty, presidente de la CIG, entidad miembro de CACIF, manifestó que no se oponen al pago de impuestos, pero aclara que en la coyuntura actual «no es el momento para aprobar una reforma fiscal en Guatemala».
El Gobierno anunció su decisión de implementar una «moderada» reforma fiscal con el fin de aumentar en 0,8 puntos porcentuales la carga tributaria para contar con mayores recursos para afrontar la pobreza. Con esas medidas será posible que para 2010 Guatemala incremente su carga tributaria al 13,2 por ciento, esto significará ingresos adicionales de unos 1.500 millones de quetzales en 2009 y una cantidad similar en 2010, señaló el Ministro.
CACIF, con poder de veto
Desde el retorno de la democracia, CACIF ha puesto de manifiesto su poder de veto a las reformas fiscales. En las últimas tres décadas, la discusión de nuevos impuestos o el incremento de las tasas de los ya existentes ha generado una relación directa entre el poder económico y el ejecutivo, cuyos resultados han sido: reformas tributarias menores. Cuando los gobiernos de la DCG y FRG intentaron sacudirse esa presión, hubo confrontación, la cúpula empresarial recurrió a paros empresariales, movilización de la opinión pública a través de los medios de comunicación y a la interposición de recursos de inconstitucionalidad para invalidar los aumentos de impuestos.
En el gobierno de Vinicio Cerezo, CACIF convocó a un paro nacional para evitar la reforma. Según constitucionalistas, la Carta Magna promulgada en 1985 debilitó la posición de las autoridades fiscales y fortaleció la de los contribuyentes. Por ejemplo, para impugnar resoluciones en materia tributaria no se debe exigir al contribuyente el pago previo del impuesto, y se prohíbe que las multas e intereses por mora superen el valor del impuesto omitido o en mora, por considerar que esto es confiscatorio. Según la CEPAL, estas cláusulas reflejan el hecho de que en Guatemala se mezclan los derechos de propiedad con las obligaciones tributarias, lo cual no ocurre en otros países como El Salvador o Costa Rica. Además se prohíbe la doble tributación, dando lugar a múltiples interpretaciones, con la consiguiente incertidumbre acerca de la aplicación o no de reformas tributarias aprobadas por el Congreso.
La negociación impositiva no se concentra en la aprobación de la legislación por el Congreso, puede ser modificada con relativa facilidad por la Corte de Constitucionalidad. En 1994, la carga tributaria se redujo en 1% del PIB debido a que una ley tributaria fue declarada inconstitucional; mientras que en la administración de Alfonso Portillo se presentaron 61 recursos para suspender la reforma.
Buscando cambiar la historia
El Acuerdo de Paz sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, planteó la necesidad de que «antes del año 2000, la carga tributaria en relación al PIB se incrementara en 50% con respecto a la carga tributaria de 1995. El Gobierno se comprometió a impulsar el impuesto sobre empresas mercantiles y agropecuarias (IEMA); modificaciones al IVA, ISR y de paso se dio inicio al proceso para la suscripción de un «pacto fiscal» como respuesta a la larga historia de reformas tributarias fracasadas e impulsadas en contextos de confrontación.
El sector empresarial estuvo de acuerdo con el Pacto porque le podía ser útil para definir un marco de reglas con cierta estabilidad y transparencia, ante la llegada al poder del FRG, pero no se logró y en 2000, el Congreso aprobó parte de las reformas incluidas en el Acuerdo Político, sin el aumento del IVA. Esto se hizo en un clima de creciente confrontación con el sector privado y sin el apoyo de las organizaciones sociales y de los partidos de oposición. En el 2001, 2002 y 2003 fueron interpuestos 61 recursos de inconstitucionalidad (42 por el sector empresarial, tres por partidos políticos y los restantes por la sociedad civil, seguidos de una serie de manifestaciones de rechazo).
Con la llegada de la Gana al poder, el nuevo gobierno de corte empresarial, retomó el Pacto Fiscal y la cercana relación entre la Comisión Técnica y altos funcionarios del Gobierno vinculados a la política fiscal, contribuyeron a que las principales inquietudes empresariales fueran tomadas en cuenta. Las iniciativas aprobadas fueron: i) modificaciones al impuesto sobre la renta, por las cuales se creaba un régimen simplificado de pago del 5% sobre los ingresos brutos como alternativa al régimen del 31%; creación del impuesto extraordinario y temporal de apoyo a los Acuerdos de Paz (IETAAP), un gravamen sobre activos con carácter temporal, congruente con las posiciones del CACIF; un impuesto sobre bebidas alcohólicas, que no estaba vigente por haber sido declarado inconstitucional y la autorización para acrecentar el endeudamiento del Gobierno central.
Hoy, pareciera ser que la confrontación entre el sector privado y el Gobierno vuelve al tapete porque antes de pagar más impuestos, CACIF ha solicitado al Gobierno modificar la legislación para permitir la reinversión de utilidades en la generación de empleo, ratificar e implementar el Convenio 175 de la OIT (sobre el trabajo a tiempo parcial), poner en práctica un programa de inversiones en el interior, establecer salarios por productividad, gasto responsable y transparente del Gobierno, entre otros.