Sin embargo, los cambios en el sistema político de Guatemala deben ser implementados desde dos ámbitos, el primero se refiere a todo lo que atañe a la práctica política del ciudadano, la educación cívica del mismo o la formación y capacitación del militante en el caso de la organización partidaria. El segundo ámbito es el de las «reglas del juego», ese conjunto de normativas que toman forma de una ley y reglamentos, todo lo cual establece y ordena el funcionamiento, en este caso de lo electoral y de lo político partidario.
Para el caso del desarrollo de la institucionalidad del sistema de partidos políticos debo señalar inicialmente y como hipótesis lo siguiente: la certeza que provee el marco normativo queda ceñida a la noción formal que permanentemente es rebasada, utilizada, y ajustada a conveniencia, para que suceda una práctica informal, dimensión en la que se define mucho de la vida partidaria. He aquí la razón de perfeccionar y ajustar el marco regulatorio.
El objetivo de reformar la legislación, en materia electoral y política partidaria, no es otro que evaluar su vigencia, sus debilidades y fortalezas desde un punto de vista jurídico-político, así como sus posibles efectos en el funcionamiento del sistema político, sobre todo ligados a la construcción de ciudadanía y al fortalecimiento y democratización de las instituciones.
De lo que se trata es que lo formal tenga capacidad sistemática de regular el comportamiento de sus instituciones. La presunción planteada es objeto de amplia investigación por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Políticas, los hallazgos serán debatidos y presentados en una publicación en el presente año.
Reformas de armonización
Es importante recordar que la LEPP data de 1985 junto con la Constitución actual, fruto ambas de la reconstitución de la institucionalidad democrática en el país. Posteriormente como parte de los Acuerdos de Paz, se establece el Acuerdo sobre Reformas Constitucionales y Régimen Electoral, que da pie a la formación de una Comisión de Reforma Electoral y que rinde el Informe «Guatemala, Paz y Democracia» en 1998. En el mismo se contienen las primeras propuestas que se resumen en la siguiente agenda:
Documentación
Empadronamiento
Votación
Transparencia y publicidad
Campaña de información
Fortalecimiento institucional
Dichas propuestas devenidas del ímpetu emanado por los Acuerdos de Paz no obtuvieron el cambio de fondo que se esperaba. La Comisión de Asuntos Electorales del Congreso de la República emitió un dictamen, que contenía cambios a la iniciativa, que por la naturaleza y el rango constitucional de la ley suponían implicaciones importantes. A inicios del presente siglo la Corte de Constitucionalidad emite dictamen a favor del proyecto aunque no se obtuvo las dos terceras partes de votos en el Congreso y la iniciativa quedó olvidada.
Fue a partir de la nueva legislación que da inicio en 2003 que se retoma el proyecto de reforma y en 2004 se aprueba finalmente por medio del Decreto 10-04, las llamadas «Reformas de 1a. Generación», nombre que les fue dado informalmente porque en el debate inicial se plantearon cambios con un alcance que seguramente pusieron en contradicción y confrontación a los mismos partidos. En otras palabras, estas reformas que se alcanzaron fueron un paso más allá de las que se derivaron de los Acuerdos de Paz, pero no llegaron a ser las necesarias para transformar la estructura por ejemplo del régimen de financiamiento, el régimen de fiscalización o la democratización interna en las organizaciones políticas. He aquí que el proceso de perfección debe continuar y avanzar en una segunda generación de reformas, las pendientes.
Es importante indicar que lo dicho en un párrafo fue en la realidad el esfuerzo de varios años de trabajo que implicaron: apoyo técnico a la Comisión Específica del Congreso; promoción de debate y consulta para recoger propuestas de diversos sectores de la sociedad; sistematización de las propuestas emanadas desde los partidos políticos, a través de la plataforma del Foro Permanente de Partidos; y debate y gestión política a lo interno de las bancadas en el Congreso y entre éste y actores como la Corte de Constitucionalidad o el TSE. Diversas organizaciones nacionales e internacionales apoyaron esta faena.
También hay que mencionar que las reformas del Decreto 10-04 luego pasaron a un proceso de análisis y revisión por la Corte de Constitucionalidad por la naturaleza de esta ley. Esta etapa implicó «armonizar» los cambios con lo dictado por la Constitución, para evitar contradicciones, de tal cuenta que las formas finalmente tomaron el nombre de «reformas de armonización».
En síntesis, las reformas aprobadas inciden en dos ámbitos: el primero sobre la modificación de la organización electoral y el segundo sobre el funcionamiento del sistema de partidos políticos. De manera general se explican en el siguiente cuadro:
Reforma
Explicación
Descentralización del sistema electoral
Promover mayor participación y salvaguardar el proceso electoral del fantasma del fraude. Se pasó de 8 mil 900 Juntas Receptoras de Votos a 13 mil 756. Es decir de 332 municipios se pasó a mil 017 puntos territoriales.
Aumento de número de afiliados, mínimo el 0.30% del total de ciudadanos inscritos en el Padrón (aprox. 15 mil 500).
El aumento favorecería el constreñimiento del sistema de partidos reduciendo la cantidad de éstos.
Incremento de la barrera electoral de votos válidos a 5%.
El sistema se adelgazaría a través del ejercicio legítimo de la competencia electoral.
Incremento de número de afiliados para conformar organización partidaria a nivel municipal.
Fortalecimiento de la organización territorial de los partidos.
Incremento del financiamiento público a US $2.00 por voto emitido.
Reducción de la dependencia del capital privado.
Tope del gasto electoral igual a US$1 por empadronado.
Inducción de condiciones más equitativas de la competencia electoral.
Inscripción de las tarifas de los medios de comunicación y distribución del tiempo y espacios.
Controlar el gasto electoral.
Mandato del ejercicio de fiscalización por parte del TSE
Mejorar la transparencia dentro de los partidos y favorecer la formación de órganos y procedimientos relacionados con las finanzas a lo interno de los partidos.
Estas reformas tuvieron la oportunidad de ser implementadas en el reciente proceso electoral, sin embargo, no será sino posteriormente que se pueda ir observando los cambios en el sistema y en el comportamiento interno de las organizaciones políticas, pero se pueden advertir algunos impactos que dirigirían la siguiente generación de reformas.Dependencia del financiamiento privado
Desde ya se pudo identificar que los partidos rebasaron el gasto de campaña; los partidos, sobretodo los que quedaron en primeros lugares, podrán valorar los recursos que se les entregarán y ojalá los orienten al fortalecimiento de la organización; si bien hay más restricciones para conformar un partido, está visto que los mismos lograron acomodarse a las nuevas mínimas establecidas por la Ley; es claro que hay una dependencia muy fuerte del financiamiento privado, lo cual ?amarra? al partido; debe ser fruto de un análisis más fino, sobre una relación costo-beneficio al respecto de la descentralización, en principio no parece haber habido un incremento significativo, acercar la mesa al votante no diluyó de forma significativa el abstencionismo. Y es totalmente claro que muchas de las nuevas disposiciones implementadas pierden efectividad, si la ley no tiene la facultad de sanciones y delitos electorales, la ley ladra pero no muerde.
Finalmente, las anteriores reflexiones se convierten en la vía para motivar y continuar un proceso de reforma al marco regulatorio, porque está visto que si bien los actores del sistema se acomodan, los beneficios a la institucionalidad serán mayores más temprano que tarde.
A continuación algunos de los temas pendientes para la siguiente generación de reformas a la Ley Electoral de Partidos Políticos que de acuerdo a las condiciones del sistema, pueden ser posibles:
* Aumentar el financiamiento público a los partidos, no sólo como deuda electoral sino explicitar el apoyo a la vida institucional de los mismos.
* Fortalecer el mandato del TSE en materia fiscalizadora.
* Crear el régimen de sanciones y delitos electorales.
* El voto en el extranjero, asumiendo que su implementación técnica y financiera supone fuertes retos.
* Reforzamiento de la ley del RENAP.
* Democratización interna de los partidos.
* Asegurar lo establecido sobre requisitos para la vigencia de los partidos. (Por ejemplo un partido que no compita en dos elecciones seguidas debería ser dado de baja).
Y como un reto más grande porque requeriría voluntad y confrontación ideológica más fuerte pero no por ello menos importante, me permito soñar con las siguientes:
* Revisión de los distritos electorales subrepresentados y sobrerepresentados.
* Acciones afirmativas para promover la inclusión étnica y con alternancia en cargos en el caso de mujeres (cuotas a la participación de carácter no permanente).
* Aumento del número mínimo de localidades municipales y departamentales en los que fuera obligatorio la organización partidaria.
Como se ve la ruta está trazada y lo que resta es la voluntad de los actores involucrados para mejorar la institucionalidad electoral y de los partidos políticos. Ya el presidente Colom hizo parte de sus discursos iniciales, la expectativa de promover cambios en esta materia.
Julio Donis,
Sociólogo.