Edgar Gutiérrez/CEESC
Hacia dónde vamos
Tras el diagnóstico presentado en la primera parte de este artículo, al aplicar una ecuación simple se puede arribar a estos escenarios: Captura del Estado pobreza inseguridad = descohesión social. En consecuencia: Descohesión social ingobernabilidad pérdida neta de soberanía = Estado fallido.
No digo que los cinco Estados centroamericanos tienen un escenario previsible de «Estado fallido». Costa Rica enfrenta hoy día sus propios dilemas ante la globalización, pero preserva instituciones sólidas; son los partidos que están a prueba. Nicaragua muestra índices graves de pobreza, pero no tanto de desigualdad y mantiene apreciables márgenes de seguridad pública. Honduras basa su estabilidad en un bipartidismo histórico, aunque, igual, está por sufrir ciertos traumas de la competencia global. El Salvador, el país que más rápido se adaptó a los cambios de época, ha cumplido ciertas tareas básicas y tendrá que resolver problemas ambientales, demográficos y de productividad en un futuro cercano.
Guatemala colapsa
Es Guatemala, el país con la economía más grande, el que está colapsando en sus instituciones democráticas: no hay partidos dignos de tal nombre, la desigualdad y la pobreza son pandemias, el capital humano ha evolucionado a la zaga de los países vecinos, y el capital social es débil e insuficiente. No obstante que este país recuperó en los últimos dos años cierto crecimiento, los beneficios de esa generación de riqueza quedan constreñidos a un 10% de la población; el restante 90%, se puede asegurar, vive en un «Estado fallido».
Paradójicamente el desequilibrio en Centroamérica entre poder económico -fuerte y concentrado- y poder político -con baja legitimidad y difuminado- no está fortaleciendo siquiera, de manera sostenida, a las instituciones del poder económico ni vigoriza la formación de capital cohesionador. Los datos más evidentes revelan que alrededor del 10% de la población de la región (exceptuando Costa Rica) ha emigrado por razones económicas, y más del 40% de la fuerza de trabajo está subempleada.
Escenarios de la gobernabilidad
Gobernabilidad democrática es la estabilidad del poder político basada en cohesión social. La dialéctica entre gobernabilidad y cohesión social tiene que ver con ajustes de tiempo político. La gobernabilidad es un producto que se expresa en el presente y traduce una relación de fuerzas en una institucionalidad dada. La cohesión social, en cambio, es un proyecto nacional y supranacional a construir que implica acciones políticas transformadoras. De esa dialéctica se pueden desprender tres escenarios:
1. Gobernabilidad democrática. En este escenario la cohesión social es una meta compartida en torno a la cual se negocian permanentemente acuerdos, que resultan en cada etapa según las relaciones de fuerza. Puntos de referencia sobre ese quehacer se encuentran, en el caso guatemalteco, en los Acuerdos de Paz, el Pacto Fiscal, las mesas intersectoriales de diálogo, las estrategias contra la pobreza, las agendas del foro de partidos políticos, el plan visión de país y otros. Con ellos se caminaría progresivamente hacia la cohesión social con grados aceptables de gobernabilidad, pues los actores se ven compelidos a ceder intereses parciales en la mesa.
2. Gobernabilidad autoritaria. Aquí la gobernabilidad es la meta en sí misma. El afán primario es la estabilidad y el orden, buscando que ahí derive la legitimidad. En este escenario la gobernabilidad puede ser autoritaria civil. Su viabilidad dependerá de las capacidades que algún actor logre para articular a los poderes oligárquicos y emergentes; un indicador de éxito sería el crecimiento económico y un clima de seguridad pública. Implica también un acuerdo, no democrático, que racionalice las fuentes de acumulación de capital y la distribución de los excedentes. Moviendo los resortes de la cultura autoritaria y los valores conservadores que anidan en nuestras sociedades, la gobernabilidad autoritaria tiene sustento social. En tal caso la cohesión social tendría una lectura bastante distinta a la que acá le estamos dando.
3. Gobernabilidad precaria que lleva a la ruptura. En este escenario no ocurren acuerdos nacionales ni se afianza, de entrada, el estilo autoritario. La gobernabilidad sufre constantes sobresaltos. En el aparato estatal no se operan mayores cambios ni iniciativas. La gobernabilidad es precaria porque las tensiones entre los grupos de poder se prolongan y contaminan todas las esferas: el aparato judicial, las fuerzas armadas, el Congreso, el poder Ejecutivo, los medios de comunicación y sectores de la sociedad civil. Incluso hay riesgos de violencia política. No hay una renuncia explícita al objetivo de la cohesión social, pero tampoco hay políticas contra la desigualdad. Las políticas para mitigar la pobreza tienen resultados muy limitados y los recursos para inversión social son pingí¼es, por tanto, su impacto es marginal. La vulnerabilidad ante los cambios de la economía internacional aviva las tensiones internas. La conflictividad social es más espontánea; también la movilización popular tiene motivaciones más bien clientelistas. Ofrece el marco para un tipo de ruptura política, aunque se traten de mantener las formas legales. Bajo este escenario se puede llegar a una gobernabilidad autoritaria, si acaso la tensión se concentra, sin contrapesos, en la oligarquía, o puede conducir a una gobernabilidad democrática si actores autónomos alcanzan suficiente organización, liderazgo y respaldo internacional.
Liberarnos de las redes informales
«Â¿Quién bloquea el desarrollo en Latinoamérica?», pregunta Joan Prats en un breve y agudo ensayo publicado en 2005. «Busquen en la institucionalidad informal», reta. E identifica la raíz en instituciones arraigadas durante tres siglos de régimen colonial, provenientes de la Europa de la contrarreforma, centralizada, corporativa, mercantilista, patrimonial y guerrera, cuya idea de libertad se cristaliza en el privilegio jurídico.
Los intentos de modernización de los últimos 200 años no pudieron erradicar esas pautas culturales. Los próceres de la Independencia, con Bolívar a la cabeza, enfrentaron la paradoja de construir repúblicas, sin ciudadanos. Y optaron por concentrar el poder en el Ejecutivo y disminuir la representación a los propietarios, restableciendo privilegios al Ejército y la Iglesia.
En la época «burocrático-autoritaria» de Guatemala se quiso construir una tecnocracia autónoma y apenas se instalaron algunos enclaves. El Ejército, el Banguat y, hace 40 años, la Segeplan. El gobierno de ílvaro Arzú remató instituciones, pero no ganó eficacia ni transparencia. Al contrario, los mejores cuadros fueron alejados del Estado. Breves ensayos recientes (2000-2004) de edificación institucional -La Secretaría de Análisis Estratégico, SAE, y la Secretaría de Seguridad de la Presidencia, SAAS, como institucionalidad civil de seguridad, alternativa a la militar- fueron destrozados en un tiempo demasiado breve tras el cambio de gobierno.
¿Cuáles son las anclas al desarrollo que las redes informales imponen? 1) Integran muy poca población (grupos de interés, segmentos clientelares); 2) Castran buenos diseños de política pública; 3) La inseguridad jurídica que producen nos pone en desventaja en el código de la competitividad; 4) Impiden que nuevos sujetos económicos bien insertados en la globalización sean la nueva base social de la internacionalización económica, y 5) Orillan a estos sujetos a la «globalización informal» poblada de tráficos ilícitos y abonan una gobernabilidad precaria.
La oligarquía y las grandes transnacionales pueden remontar la ola de la globalización gracias a la captura que hicieron del Estado y a la presión que pueden ejercer sus gobiernos. Pero, ¿es éste el horizonte que queremos? ¿Más concentrador de riqueza, excluyente, inseguro, con mayores desconfianzas y referentes éticos en ruina? La edificación nueva del Estado, de la política y del desarrollo institucional no es lujo, es necesidad. Es «una condición -dice Prats- para que surjan mercados interna e internacionalmente competitivos, y que los pobres puedan acceder sin discriminaciones a las actividades productivas.»
A propósito, en la región he oído, durante la última década por lo menos, sobre lo mal que andan el empleo, los salarios, la seguridad pública, la educación y la salud e inmediatamente: «pero la democracia anda bien». Olvidamos que las reglas adquieren sentido en un contexto de prácticas sociales.
Bajo estas condiciones, ¿cómo asume Centroamérica los retos de la globalización y las dinámicas regionales? El primer dato es que la iniciativa pionera de la integración centroamericana después de casi medio siglo sigue inacabada. En las décadas de 1960 y 1970 tuvo fuerza, en gran medida, por las economías de escala de las industrias transnacionales. Los actuales capitales locales en expansión -agroindustriales, industriales, comerciales y financieros- han intensificado el comercio y aumentado las inversiones pero sin acudir a un marco de integración. Los países no llegan a homogenizar sus climas de inversión, aunque el tráfico de sus capitales es notorio.
El segundo dato es que el proceso institucional de la integración, bajo dominio de los gobiernos centrales, reproduce el inmovilismo de los Estados nacionales respecto de la cohesión social. La dirección de esa institucionalidad regional permanece bajo dirección tecnocrática, no estratégica.
No obstante -y este es el tercer dato de la realidad- el mundo sigue su marcha. Cada país por separado, o en pequeños grupos ha suscrito y ratificado una buena cantidad de tratados de libre comercio con terceros países. Han otorgado a esos terceros países concesiones que siempre se han negado entre sí. La negociación fragmentada de Estados nacionales débiles en un mundo que habla el lenguaje de las relaciones de un poder cohesionado localmente ha tenido serios costos de oportunidad para Centroamérica.
Lo más probable es que el resultado de ese modelo de negociaciones, como el del cafta, que son comerciales en gran medida -pero que tienen implicaciones en diversos campos, incluyendo la seguridad- sea una mayor descohesión social en nuestros países. No se trata de un oscuro destino manifiesto; simplemente no estamos haciendo bien las cosas para convertir al TLC, al Acuerdo de Asociación con la Unión Europea -que es más profundo e integral- en ventanas de oportunidad para la cohesión social local y regional.
Guatemala necesitaba ser parte del cafta como una fórmula para avanzar contra la captura del Estado (recuadro), pues sin tlc los pequeños y medianos productores agrícolas, artesanos e industriales pagaban costos sin opciones. Entrar al tratado, entonces, es una manera de disciplinarnos y romper ciertos privilegios (aunque también se puede discutir los efectos que puede tener, más que en el comercio, en el ordenamiento jurídico y la cesión de soberanía a favor de Estados Unidos y sus corporaciones transnacionales). Costa Rica en cambio necesita el CAFTA para darle más vigor a su economía, pero debe cuidar sus conquistas en materia de cohesión social. Los dos países, por razones diametralmente distintas -Guatemala por debilidad institucional y Costa Rica por temor a debilitar las redes sociales de contención de su «Estado de bienestar»- fueron los últimos en entrar al CAFTA.